RISPOSTA RICHIESTA ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO

Il d.lgs. n. 33 del 2013, modificato dal successivo d. lgs. 97 del 2016, "Recante revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione pubblicità e trasparenza" ha introdotto nel nostro ordinamento, quale ultima tappa della trasparenza amministrativa, l'istituto dell'acceso civico generalizzato (art. 5, comma 2, d.lgs. 97/2016).  Quest'ultimo lascia inalterato il comma 1 dell'articolo 5 del d. lgs. 33/2013, che prevede l'accesso per gli atti oggetto dell'obbligo di pubblicazione (accesso civico c.d. semplice) e introduce al comma 2 un accesso anche per quegli atti non oggetto di pubblicazione (accesso civico generalizzato).
La nuova tipologia di accesso, legata sempre ad una dimensione generalizzata dell'accessibilità, dispone il diritto del cittadino di accedere anche a tutti gli altri documenti e dati che non sono espressamente contemplati dagli obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni.
La regola generale dell'accessibilità deve però essere temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata.
Ai sensi dell'articolo 5-bis, l'accesso può essere escluso tutte le volte che si debba evitare un "pregiudizio concreto" alla tutela di interessi pubblici connessi a sicurezza e ordine pubblico, sicurezza nazionale, difesa e questioni militari, relazioni internazionali, politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato, conduzioni di indagini sui reati e loro perseguimento, regolare svolgimento di attività ispettive.
La stessa limitazione opera per evitare un pregiudizio concreto a interessi privati quali la protezione dei dati personali conformemente alla vigente normativa, la libertà e la segretezza della corrispondenza e gli interessi economici e commerciali (tra questi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali) delle persone fisiche e giuridiche.
Vi è poi una terza serie di esclusioni, con rinvio alle ipotesi di segreto e divieto di divulgazione previste dalla legge, compresi i casi in cui l'accesso è subordinato a limiti e condizioni, inclusi quelli ex. articolo 24 della l. n. 241 del 1990.

Il "decreto trasparenza" nel delineare i limiti dell'accesso civico generalizzato non si ferma ai soli interessi pubblici, ma si occupa anche del pregiudizio che da tale istituto possa arrecare alla tutela di interessi privati specificamente individuati.
Tra questi, oltre la libertà e la segretezza della corrispondenza (art. 5-bis, comma 2, lett. b.) e gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi proprietà intellettuale, diritto d'autore e segreti commerciali (art.5-bis, comma 2, lett. c.), vi è anche la necessaria protezione dei dati personali <<in conformità con la disciplina legislativa in materia>> (art. 5-bis, c. 2, lett. a).
In particolare, se l'istanza ha ad oggetto dati personali (art. 5, comma 2, lett. a.), l'ente destinatario dell'istanza deve valutare se la conoscenza da parte di chiunque del dato personale arrechi (o possa arrecare) un pregiudizio concreto alla protezione dello stesso.
Per fare ciò l'amministrazione tiene presente i criteri di valutazione e i principi individuati nelle linee guida ANAC, n. 1309 del 2016.
In primo luogo si fa riferimento ad una serie di principi che guida l'ente nella individuazione del pregiudizio concreto. Il richiamo espresso alla disciplina legislativa sulla protezione dei dati personali da parte dell'art. 5, comma 2, lett. a) del d. lgs. 33 del 2013 richiede che "nella valutazione del pregiudizio concreto, si faccia, altresì, riferimento ai principi generali sul trattamento e, in particolare, a quelli di necessità, proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, in conformità alla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, del Consiglio di Stato, nonché al nuovo quadro normativo in materia di protezione dei dati introdotto dal Regolamento (UE) n. 679/20168".
Sottolineando come questi implichino che "il soggetto destinatario dell'istanza, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell'interessato, privilegiando l'ostensione di documenti con l'omissione dei <<dati personali>> in esso presenti, laddove l'esigenza informativa, alla base dell'accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali".
La legge prevede innanzitutto l'applicazione delle tecniche di c.d. minimizzazione del pregiudizio (limitando o anonimizzando i dati personali contenuti nei documenti) ex. art. 5, comma 4, d. lgs. 33 del 2013 (se ciò non è sufficiente devono svolgere il c.d. test del danno).
Oltre l'indicazione di una serie di principi che devono guidare l'attività dell'amministrazione, le linee guida ANAC elencano una serie di criteri pratici che consentono di indirizzare l'esame sulla presenza del pregiudizio concreto.
Esse richiedono da parte delle pubbliche amministrazioni lo svolgimento di un'analisi approfondita della posizione in cui si verrebbe a trovare il soggetto controinteressato a seguito della diffusione dell'informazione contenente il dato personale (tale valutazione deve essere obbligatoriamente effettuata anche se il soggetto controinteressato sebbene interpellato, serbi silenzio). In particolare, viene richiesto di prendere in considerazione "le conseguenze, anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale che potrebbero derivare all'interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all'art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l'accesso generalizzato sono considerati come <<pubblici>>, sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali(art. 7 del d. lgs. n. 33/2013)".
Altri parametri che l'ente di riferimento deve prendere in considerazione, al fine di verificare l'impatto sfavorevole che potrebbe derivare ai soggetti controinteressati dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste (art. 3, comma 1, del D. Lgs. n. 33/2013) riguardano la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali si chiede di accedere, nonché il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l'attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati.
L'indice più determinante nell'accertamento del pregiudizio è rappresentato dalla motivazione fornita dal soggetto controinteressato che deve essere obbligatoriamente interpellato dall'ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato. L'amministrazione destinataria della richiesta infatti, attraverso un esame puntuale di tutti i documenti, le informazioni e i dati, non deve solamente indagare se l'eventuale diffusione di uno di questi possa arrecare danno a uno degli interessi ritenuti dal legislatore meritevoli di tutela, ma deve anche individuare eventualmente a chi tale conoscenza possa arrecare pregiudizio. Dopo aver individuato gli eventuali controinteressati, l'amministrazione deve fare loro comunicazione mediante invio di copia con raccomandata di avviso di ricevimento o per via telematica.
Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso" (art. 5, comma 5, D.Lgs. n. 33/2013).

L'attività così delineata che l'amministrazione deve compiere a fronte di una richiesta di accesso civico contenente dati personali evidenzia le forti diversità rispetto all'attività che la stessa compie in presenza di una richiesta di accesso documentale.
Il primo aspetto di distanza tra le due discipline è di ordine strutturale e riguarda la genericità dei criteri dell'art 5-bis rispetto a quelli previsti nella l. n. 241 del 1990, in base ai quali il diritto alla conoscibilità è sottoposto a stringenti requisiti di legittimazione. La legge sul procedimento amministrativo all'art. 24, comma 7, fornisce già alle stesse amministrazioni (dalla lettura combinata degli articoli 24 l n. 241/1990 e 59 e 60 del Codice della privacy) gli strumenti sui quali valutare l'accoglimento o il rigetto di una richiesta di accesso contenente dati personali.  Le norme in esame infatti distinguono il dato personale in diverse sottocategorie in base alla diversa natura dello stesso (sensibile, giudiziario, sensibilissimo), per le quali  sono previste in termini via via più pregnanti forme di tutela differenti (Ai sensi dell'art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 si permette la possibilità di accedere ad un'informazione contenente un dato sensibile o giudiziario se ciò risulta essere strettamente necessario, mentre in presenza di un dato c.d. sensibilissimo si rafforza la tutela permettendo l'accesso solo se ci sia da tutelare una situazione di <<pari rango>> rispetto a quella riferita alla tutela dei dati personali richiesti o se questa consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale).
Nel caso di accesso generalizzato la situazione è diversa, sia sul piano della individuazione del dato personale che appare più semplificata in quanto l'identificazione del limite corrisponde a tutti i dati personali (non si fa una distinzione in base alla natura dello stesso), sia sul piano della tutela offerta che risulta essere indifferenziata, nel senso che l'amministrazione dovrà valutare, sulla base di un bilanciamento, la sussistenza del pregiudizio concreto indipendentemente dalla diversa tipologia del dato personale che si presenta nel caso concreto (non essendovi una differenziazione in base alla diversa natura del dato personale viene meno anche la differenziazione della tutela accordata).
Questa formulazione della norma conduce a mettere in evidenza un'altra differenza fondamentale: il rapporto tra libertà di informazione e protezione dei dati personali nella materia dell'accesso civico generalizzato si contraddistingue, a differenza delle altre forme di accesso, per una prevalenza della tutela dei dati sul diritto all'accesso.
Se nella disciplina dell'accesso procedimentale il legislatore ha garantito la prevalenza dell'interesse conoscitivo ogni qual volta esso si fondi su esigenze difensive, anche in presenza di dati personali sensibili o sensibilissimi, richiedendo criteri via via più restrittivi ma permettendo sempre la possibilità di veder recedere l'interesse alla riservatezza in presenza di tali condizioni, nella disciplina dell'accesso FOIA l'accertamento della presenza del pregiudizio concreto arrecato all'interesse limite privato è tale da comportare il rigetto della richiesta di accesso. Lo stesso riferimento alla tutela dei dati personali nel loro complesso, senza distinzione tra sottocategorie, determina una restrizione significativa dell'operatività dell'istituto. Tenendo presente anche l'interpretazione del pregiudizio concreto datane dalla giurisprudenza amministrativa risulta possibile negare una richiesta di accesso ogni qual volta l'amministrazione dimostri la relazione causale diretta tra la divulgazione e il danno (si tratta di fornire la prova a sostegno del fatto che nel caso concreto il danno è prevedibile, e non meramente ipotetico).
 Conclusioni.
In questo senso è evidente quindi come la disciplina dell'accesso generalizzato sia tendenzialmente "recessiva" rispetto a quella della protezione dei dati personali, così limitando di fatto in modo significativo l'operatività dell'istituto.
Su questo piano si è posta anche la giurisprudenza amministrativa, la quale ha sottolineato che è "essenziale" tenere distinte le due fattispecie (quella dell'accesso procedimentale e quella dell'accesso civico generalizzato) al fine di "calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi". Secondo tale prospettiva, l'accesso civico generalizzato permette la possibilità di raggiungere una maggiore quantità di documenti non necessariamente riconducibili ad uno specifico interesse dell'istante, ma tale estensione quantitativa sarebbe mitigata da una più debole consistenza della pretesa soggettiva all'accesso in presenza di interessi pubblici e privati confliggenti. Al contrario, l'accesso documentale di cui alla l. n. 241/1990 consentirebbe di ottenere una minore quantità di documenti (in quanto necessariamente correlati all'interesse concreto, diretto e attuale dell'istante) ma al tempo stesso garantirebbe una maggiore resistenza della pretesa conoscitiva all'eventuale conflitto di interessi pubblici e privati confliggenti.
In questa prospettiva, i due istituti dell'accesso disvelano una diversa "declinazione del bilanciamento tra i diversi interessi in gioco, e proprio sotto tale profilo che si rende necessario distinguere le rispettive discipline".
Se guardiamo al caso pratico, la posizione del cittadino titolare di un interesse diretto, concreto ed attuale, collegato al documento da visionare che sceglie la strada dell'accesso documentale intraprende ad oggi il percorso più sicuro per ottenere l'accesso (infatti la dimostrazione dell'accesso basato su esigenze difensive è in grado di far recedere gli interessi-limite eventualmente contrapposti), soprattutto nel caso in cui fronteggi un interesse alla privacy, se invece non è titolare di un simile interesse e si trova necessariamente a ricorrere all'accesso civico generalizzato, la presenza di un contrapposto interesse (pubblico o privato) rende molto più debole la sua posizione.

Di talché appare evidente ed assolutamente legittimo il diniego da parte dello scrivente Ente a tale tipo di richiesta, sottolineando come  l'ANAC nell'adunanza del 2 marzo 2022 ha stabilito che lo strumento dell'accesso civico generalizzato - grazie al quale ogni cittadino può chiedere la consultazione di dati, documenti e informazioni delle pubbliche amministrazioni - non può essere causa di intralcio al buon funzionamento di queste ultime.
"Lo strumento - si legge nel testo che presenta il pronunciamento - va usato con buona fede e senza malizia, affinché non si crei una sorta di effetto boomerang sulla Pubblica amministrazione destinataria".
Le precisazioni in tal senso sono state formulate a seguito della richiesta di un Comune della Campania, in difficoltà per la ricezione di numerose istanze di accesso civico generalizzato da parte di un'associazione, "volte a un vero e proprio controllo ispettivo sull'attività del comune e tali da comportare un notevole aggravio di lavoro".
Ricordando le linee guida contenute nella delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, il Consiglio dell'Autorità ha precisato che "quando viene presentata domanda di accesso civico generalizzato per un numero manifestamente irragionevole di documenti tale da paralizzare il buon funzionamento dell'amministrazione, quest'ultima può ponderare da un lato l'interesse dell'accesso del pubblico ai documenti e dall'altro il carico di lavoro che ne deriverebbe e decidere di salvaguardare l'interesse ad un buon andamento dell'amministrazione".
A conferma del proprio orientamento, l'atto ricorda anche la sentenza del 13 agosto 2019 del Consiglio di Stato, secondo la quale l'accesso civico "serve a favorire forme diffuse di controllo sull'attività dell'ente e sull'uso delle risorse pubbliche, ma non può intralciare il buon funzionamento della Pubblica Amministrazione".